1.5. Costs of construction, operation, upgrading - financial aspects
Le gallerie sono strutture di ingegneria civile relativamente costose in rapporto alla loro costruzione e operatività. Sin dall’inizio del progetto si deve prestare particolare attenzione allo scopo di individuare ogni possibile ottimizzazione tecnica e finanziaria.
Si raccomanda dalle prime fasi di progettazione di attuare un processo che comprenda:
- la definizione dettagliata della "funzione" della galleria;
- un processo iterativo di "analisi del value engineering" realizzato in tutte le fasi strategiche del progetto, con il quale deve essere integrato nelle varie fasi dell’analisi dei rischi;
- un’analisi dettagliata e il monitoraggio dei rischi potenziali nella fase di progettazione e di costruzione. Questi rischi potenziali riguardano:
- le incertezze di carattere tecnico relative in particolare alla complessità del suolo (incertezze di carattere geologico e geotecnico);
- le incertezze nelle previsioni sul volume del traffico che costituiscono un rischio importante relativo ai ricavi in caso di costruzione e finanziamento tramite "concessione";
- le incertezze e rischi relativi all’ambiente finanziario, in particolare alle variazioni nei tassi d’interesse e nelle condizioni di finanziamento e rifinanziamento. Questo aspetto costituisce un rischio importante in caso di costruzione e finanziamento tramite "concessione" o PPP (Partenariato pubblico privato) con un contributo finanziario.
Questo processo permetterà l’ottimizzazione del progetto (costi di costruzione e operativi) nonché una migliore gestione dei rischi tecnici e finanziari e della tabella di marcia.
1.5.2.1. Indici costi/chilometro
I costi di costruzione delle gallerie sono estremamente variabili ed è impossibile fornire indici rappresentativi dei costi/chilometro, in quanto questi indici possono variare in misura considerevole (media da 1 a 5) in particolare in base a:
- le condizioni geologiche;
- le difficoltà concernenti le vie d’accesso e gli imbocchi delle gallerie;
- la collocazione geografica della galleria: urbana o non urbana;
- la lunghezza della galleria: in particolare, il peso dei sistemi di ventilazione e degli accorgimenti per la sicurezza è maggiore nel caso di una galleria lunga, mentre tutti i lavori riguardanti le vie d’accesso e gli imbocchi hanno un impatto più significativo per le gallerie corte;
- il volume del traffico che è un fattore determinante per il dimensionamento del numero di corsie, come pure per i sistemi di ventilazione;
- la natura del traffico: in particolare una galleria usata da veicoli che trasportano merci pericolose richiederà accorgimenti costosi per la ventilazione, la sicurezza e possibilmente la resistenza della struttura agli incendi; viceversa, una galleria dedicata al passaggio soltanto di veicoli leggeri potrebbe assicurare risparmi considerevoli grazie alla possibile riduzione della larghezza delle corsie, dell’altezza massima e dei requisiti per i sistemi di ventilazione;
- l’ambiente della galleria che può rendere necessari costosi accorgimenti di protezione per l’attenuazione del suo impatto;
- gli accorgimenti adottati per la gestione o la condivisione dei rischi di costruzione;
- l’ambiente socioeconomico del paese nel quale deve essere costruita la galleria. L’impatto può raggiungere il 20% circa dei costi.
Al massimo si può indicare che il costo medio di una galleria tipica, costruita in condizioni geotecniche medie, è circa dieci volte il costo dell’infrastruttura equivalente costruita all’aperto (al di fuori delle aree urbane).
1.5.2.2. Suddivisione dei costi di costruzione
I costi di costruzione di una galleria possono essere suddivisi in tre tipi di costi:
- il costo delle strutture di ingegneria civile;
- il costo dei sistemi operativi, che comprendono il centro di supervisione e l’alimentazione elettrica dalle reti pubbliche;
- vari costi tra cui in particolare: costi sostenuti dal proprietario per lo sviluppo del progetto – gestione del progetto – progettazione e supervisione del cantiere – rilevamento e investigazione del terreno – studi ambientali e misure di attenuazione – acquisizione di terreni – procedure varie – ecc.
I due schemi seguenti mostrano alcuni esempi della suddivisione dei costi di costruzione, da un lato per le gallerie caratterizzate da condizioni non complesse delle opere di ingegneria civile e dall’altro lato per le gallerie in cui le condizioni delle opere di ingegneria civile sono meno favorevoli.
Nota: questi due schemi mostrano quanto siano importanti i costi delle opere civili e illustrano le conseguenze dei costi quasi raddoppiati delle opere civili (schema a destra).
I costi operativi di una galleria possono essere suddivisi in tre tipi di costi:
- i costi operativi veri e propri, che includono sostanzialmente la dotazione di personale, l’energia, la gestione e i materiali di consumo. Questi sono costi ricorrenti;
- i costi ricorrenti annuali di manutenzione;
- i costi delle riparazioni massicce, così come i costi di sostituzione dei componenti e dei materiali conformemente alla loro durata e al loro stato durante il ciclo di vita della galleria. Tali costi non sono ricorrenti, dipendono dai componenti e dai materiali, dalla loro qualità e dalle condizioni di manutenzione e insorgono a partire dal decimo o dodicesimo anno dall’inizio del periodo operativo.
I due schemi seguenti mostrano alcuni esempi della suddivisione (con condizioni economiche costanti) dei costi di costruzione (opere civili, strutture operative, costi vari) e di costi operativi globali (accumulati su un arco di tempo di trent’anni dall’inizio del periodo operativo).
Nota: questi schemi mostrano quanto siano importanti i costi operativi e di manutenzione e quanto sia necessario scegliere sin dalle prime fasi della progettazione della galleria gli accorgimenti che consentono l’ottimizzazione dei costi operativi e di manutenzione ricorrenti.
Questo capitolo riguarda gli interventi di rinnovo o riqualificazione che sono richiesti per implementare i nuovi regolamenti. Tali interventi interessano gli accorgimenti per l’evacuazione, la resistenza della struttura agli incendi, i sistemi operativi e di sicurezza e tutti i requisiti necessari per soddisfare i nuovi regolamenti in materia di sicurezza.
Non è impossibile fornire prezzi statistici a causa della diversità delle gallerie esistenti, delle loro condizioni, del traffico e dei requisiti più o meno importanti dei nuovi regolamenti in materia di sicurezza, che possono variare da un paese all’altro.
Le osservazioni su questo tipo di interventi di riqualificazione finalizzati all’implementazione dei nuovi regolamenti, condotte in Francia a partire dal 2000, mostrano un’elevata variazione tra i budget corrispondenti, con un intervallo di costi compreso tra circa dieci milioni di euro e diverse centinaia di milioni di euro (vi sono stati diversi programmi di riqualificazione con un budget superiore a 200 milioni di euro).
Le gallerie costituiscono infrastrutture costose in termini di costruzione e di funzionamento, ma il loro costo è compensato da vantaggi economici che comprendono lo sviluppo della regione, la fluidità del traffico, il confort, la sicurezza, percorsi affidabili (attraverso le montagne) e la protezione dell’ambiente.
Il finanziamento di queste opere è assicurato con:
- il "metodo tradizionale": finanziamento e mantenimento da parte di un’autorità pubblica, con risorse finanziarie provenienti dalla tassazione pubblica o dalle accise sul carburante;
- una "concessione" a un ente privato o semi-pubblico, che è incaricato della costruzione e della gestione della galleria durante un periodo di tempo contrattuale. Tale ente è responsabile del finanziamento (spesso in parte tramite prestito) che viene compensato con un pedaggio pagato dagli utenti al fine di rimborsare i costi operativi e di costruzione, oltre che i rischi e le spese finanziarie. Questo tipo di "concessione" può prevedere il coinvolgimento finanziario del concedente o particolari garanzie (esempio: garanzia di un volume di traffico minimo con il pagamento di un indennizzo finanziario nel caso in cui tale volume di traffico minimo non fosse raggiunto);
- il "metodo misto" del PPP (Partenariato pubblico privato) o metodo simile, che può riguardare:
- soltanto la costruzione o la costruzione e il funzionamento;
- la costruzione secondo uno schema "chiavi in mano" nel caso di un processo "progettazione e costruzione";
- il finanziamento totale o parziale.
Il presente manuale non si propone di illustrare nel dettaglio questi vari metodi di finanziamento, né di presentare i loro meccanismi, vantaggi o svantaggi. Può tuttavia essere interessante presentare alcune linee guida principali basate sull’esperienza, che forniscono un’illustrazione preliminare.
a) Finanziamento da parte di un’autorità pubblica
- Questo metodo di finanziamento è largamente utilizzato. Esso consente lo sviluppo di un progetto infrastrutturale, il cui finanziamento non può essere realizzato tramite "concessione" (per mancanza di entrate sufficienti dai pedaggi) o quando vi sia la volontà politica di evitare l’imposizione di un pedaggio.
- Tale metodo richiede tuttavia che l’autorità pubblica abbia la capacità finanziaria di garantire il finanziamento, o che sia in grado di mutuare denaro e di sostenere un debito. Le risorse finanziarie provengono sostanzialmente dalla tassazione pubblica o dalle accise sul carburante e talvolta, in parte, dalla riscossione di un pedaggio.
b) Finanziamento tramite "concessione" – la galleria come parte di un’infrastruttura globale
Il finanziamento di una "galleria non indipendente" tramite "concessione" (con o senza il coinvolgimento finanziario del concedente) è il caso tipico di una galleria che fa parte di una nuova autostrada interurbana con pagamento di pedaggio. I costi (di costruzione e operativi) della galleria riguardano sia la galleria sia l’infrastruttura lineare fuori terra. L’esperienza mostra che una maggiorazione sull’indice medio pedaggio/chilometro è accettata dagli utenti nella misura in cui la nuova infrastruttura porti sufficiente valore aggiunto a livello di risparmio di tempo, servizi migliori o più affidabili, confort e sicurezza.
c) Finanziamento tramite "concessione" – galleria indipendente
Esistono due categorie principali di gallerie indipendenti.
- Gallerie che comportano un miglioramento significativo delle condizioni del traffico. Questo è in particolare il caso delle gallerie urbane che mirano ad alleggerire il traffico e a ridurre i tempi di viaggio. L’esperienza mostra che il finanziamento tramite "concessione" è realmente possibile soltanto quando sono soddisfatte le seguenti condizioni:
- volumi elevati di traffico;
- paese con elevati standard di vita e di reddito che permettono la riscossione di pedaggi significativi, indispensabili per assicurare il saldo finanziario;
- notevoli risparmi di tempo per gli utenti, di modo che questi siano disposti ad accettare in cambio un pedaggio relativamente elevato;
- durata della concessione non inferiore a una cinquantina d’anni.
- Gallerie che favoriscono lo "sviluppo della regione", destinate ad attraversare un grosso ostacolo naturale (catena montuosa, estuario). Questi ostacoli costituiscono un handicap importante per il commercio. In genere, il volume iniziale del traffico è relativamente basso. Il nuovo collegamento con la galleria consentirà al traffico di crescere, anche se un simile sviluppo è sovente molto difficile da prevedere in anticipo e costituisce un parametro fondamentale del rischio finanziario per il finanziamento della concessione. L’esperienza mostra che il finanziamento tramite "concessione" è realistico soltanto quando sono soddisfatte le seguenti condizioni:
- l’ostacolo naturale è significativo e la galleria costituisce una sufficiente attrazione (guadagno di tempo, livello di servizio, servizio fornito, affidabilità del collegamento) nei confronti di tutto il traffico esistente, nonostante il pagamento del pedaggio;
- partecipazione finanziaria del concedente (possibilmente anche delle parti interessate) attraverso un contributo finanziario oppure tramite il coinvolgimento diretto nella costruzione e nel finanziamento di una parte delle opere (ad esempio nella costruzione delle vie d’accesso);
- garanzia di un volume di traffico minimo da parte del concedente, con il pagamento di un contributo finanziario contrattuale nel caso in cui tale volume di traffico minimo non fosse raggiunto;
- accordi contrattuali per la condivisione dei rischi principali che potrebbero mettere a repentaglio il modello finanziario se dovessero superare i limiti o le condizioni definiti nel contratto;
- durata molto lunga della concessione: spesso dai 70 anni in su;
- garanzia finanziaria fornita dal concedente per permettere all’ente concessionario di approfittare di condizioni di prestito più favorevoli sul mercato finanziario, tali da assicurare una migliore fattibilità del piano finanziario.
d) Finanziamento tramite PPP o simile
- Il metodo PPP presenta un vasto assortimento di contenuti e stabilire delle linee guida è difficile proprio a causa dell’ampio numero di possibilità.
- Questo metodo di finanziamento impegna le autorità pubbliche a fornire un contributo finanziario sul lungo termine. Occorre un’analisi dettagliata al fine di valutare il reale vantaggio di questo metodo di finanziamento rispetto al finanziamento tradizionale. Infatti, il metodo PPP contribuisce molto spesso ad aumentare i costi globali del progetto (a parità di funzioni e di qualità) a causa della compensazione dei rischi assunti dallo sviluppatore.
- Le autorità pubbliche devono definire attentamente le funzioni richieste della galleria, nonché gli obiettivi a livello di qualità, confort, sicurezza, livello di servizio, ciclo di vita, tasso di disponibilità, penali ecc., allo scopo di evitare qualsiasi ambiguità che possa tradursi in gravi malintesi e sforamenti finanziari nello sviluppo del progetto.
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