1.5. Custos de construção, operação, modernização – aspetos financeiros
Os túneis são estruturas relativamente caras, no que respeita à respetiva construção e operação. Deve ser dada uma particular atenção aos custos, logo desde o início do projeto, de maneira a identificar todas as otimizações técnicas e financeiras possíveis.
Recomenda-se a implementação de um processo, desde as primeiras fases do projeto, que inclua:
- a definição detalhada da “função” do túnel,
- um processo iterativo da “engenharia de valor” alcançado em todas as fases estratégicas do projeto, no qual é conveniente integrar as diferentes etapas da análise de risco,
- uma análise detalhada e a monitorização dos riscos potenciais nas fases de conceção e de construção. Estes riscos potenciais prendem-se com:
- as incertezas técnicas relacionadas, nomeadamente, com a complexidade do terreno (incertezas geológicas e geotécnicas),
- as incertezas relacionadas com as previsões dos volumes de tráfego, que constituem um risco importante referente às receitas, no caso da construção e financiamento através de um regime de “concessão",
- as incertezas e os riscos relacionados com o ambiente financeiro, em particular as alterações nas taxas de juro e nas condições de financiamento e de refinanciamento. Este aspeto constitui um risco importante no caso de construção e financiamento através de um regime de “concessão” ou através de um modelo de PPP (Parceria Público Privada) com contributo financeiro.
Este processo permitirá a otimização do projeto (custos de construção e de operação) e uma melhor gestão dos riscos técnicos e financeiros, bem como da programação.
1.5.2.1. Rácios de custo por quilómetro
Os custos de construção dos túneis são muito variáveis, tornando-se impossível apresentar rácios de custo por quilómetro representativos, uma vez que estes rácios podem variar em proporções importantes (em média de 1 a 5) em função, nomeadamente:
- das condições geológicas,
- das dificuldades relativas às vias de acesso e às entradas do túnel,
- da localização geográfica do túnel: urbano ou não urbano,
- da extensão do túnel: em particular o “peso” dos equipamentos de ventilação e das disposições de segurança é mais significativo num túnel longo; por outro lado, todos os trabalhos relativos às vias de acesso e às entradas têm um impacto mais importante num túnel de pequena extensão,
- do volume de tráfego, que é um fator determinante para o dimensionamento do número de vias, bem como dos equipamentos de ventilação,
- da natureza do tráfego: em particular, um túnel utilizado por veículos de transporte de mercadorias perigosas exigirá disposições dispendiosas a nível da ventilação, da segurança e, possivelmente, da resistência da estrutura ao fogo; pelo contrário, um túnel dedicado à passagem de veículos ligeiros poderá permitir poupanças importantes devido à possível redução da largura das vias, do pé direito e de exigências reduzidas a nível dos equipamentos de ventilação,
- do ambiente do túnel, que poderá conduzir a disposições de proteção dispendiosas para minimização do seu impacto,
- das disposições adotadas a nível da gestão ou da partilha dos riscos de construção,
- do ambiente socioeconómico do país em que o túnel será construído. O impacto pode atingir cerca de 20% dos custos.
No máximo, pode-se referir que o custo médio de um túnel normal, construído em condições geotécnicas médias, é cerca de dez vezes o custo de uma estrutura equivalente realizada ao ar livre (fora das zonas urbanas).
1.5.2.2. Decomposição dos custos de construção
Os custos de construção podem ser decompostos em três tipos de custos:
- custo das estruturas de engenharia,
- custo dos equipamentos de operação, incluindo o centro de supervisão e o fornecimento de energia a partir da rede pública,
- custos variados, nomeadamente: custos de desenvolvimento do empreendimento pelo dono de obra – gestão do empreendimento – projeto e supervisão do local – sondagens geotécnicas – estudos ambientais e medidas de minimização – expropriações – procedimentos variados – etc.
Os dois diagramas apresentados abaixo mostram, por um lado, exemplos da repartição dos custos de construção de túneis em que as condições de engenharia não são complexas e, por outro, custos de construção de túneis em que as condições de engenharia são menos favoráveis.
Nota: estes dois diagramas demonstram a importância dos custos de engenharia civil e ilustram as consequências da sua quase duplicação (diagrama à direita).
Os custos de operação de um túnel podem ser decompostos em três tipos:
- custos de operação propriamente ditos, que incluem, basicamente, custos com pessoal, custos com energia, bem como custos com a gestão e com o material corrente. Trata-se de custos recorrentes;
- custos anuais recorrentes de manutenção;
- custos de grandes reparações, bem como os custos de substituição dos equipamentos de acordo com a vida útil respetiva e o seu estado durante a vida do túnel. Estes custos não são recorrentes e dependem dos equipamentos, da respetiva qualidade e das condições de manutenção, a contar desde o décimo ou o décimo segundo ano após a entrada em serviço do túnel.
Os dois diagramas apresentados abaixo mostram exemplos de repartição (em condições económicas constantes) dos custos de construção (engenharia civil, equipamentos de operação, custos variados) e dos custos globais de operação (acumulados ao longo de um período de trinta anos após a entrada em serviço do túnel).
Nota: estes diagramas demonstram a importância dos custos de operação e de manutenção e a necessidade de se escolherem opções que possibilitem a otimização dos custos de operação e de manutenção recorrentes, logo desde as primeiras fases de conceção do túnel.
Este capítulo diz respeito aos trabalhos de renovação e de modernização necessários para satisfazer as novas regulamentações. Os trabalhos contemplam disposições a nível da evacuação, da resistência da estrutura ao fogo, dos equipamentos de operação e de segurança e de todos os requisitos para satisfazer as novas regulamentações de segurança.
Não é possível indicar preços de referência, devido à diversidade dos túneis existentes, ao respetivo estado, ao tráfego e à maior ou menor exigência de novas regulamentações de segurança, que pode variar de país para país.
Da observação de trabalhos de modernização desta natureza, desenvolvidos em França desde o ano 2000, para satisfazer novas regulamentações, constatou-se uma grande diversidade dos correspondentes orçamentos, os quais apresentam montantes situados entre os dez milhões e as várias centenas de milhões de euros (há registo de vários programas de modernização com orçamentos superiores a 200 milhões de euros).
Os túneis constituem infraestruturas dispendiosas em termos de construção e de operação. Estes custos são compensados pelos benefícios económicos decorrentes, que incidem sobre o desenvolvimento regional, a fluidez do tráfego, o conforto, a segurança, os percursos fiáveis (atravessamentos de montanhas), bem como sobre a proteção do ambiente.
O financiamento destes trabalhos é assegurado por uma das seguintes vias:
- “método tradicional”: o financiamento e a manutenção são realizados através de uma autoridade pública, e os recursos financeiros necessários têm origem nos impostos gerais ou nos impostos sobre os combustíveis,
- “concessão” a uma entidade pública ou semi pública, encarregue da construção e operação do túnel durante o prazo contratual. Esta entidade é responsável pelo financiamento (frequentemente através de empréstimos). Através da cobrança da portagem paga pelos utentes, esta entidade cobre os custos de construção e de operação, bem como os riscos e as despesas financeiras. Este tipo de “concessão” pode ser concretizado através do envolvimento financeiro do concedente ou através de garantias particulares (por exemplo: garantia de um volume de tráfego mínimo com o pagamento de uma compensação financeira se este volume mínimo de tráfego não for atingido),
- “modo misto” de PPP (Parceria Público Privada) ou similar, que pode incluir:
- apenas a construção, ou a construção e a operação,
- a construção num esquema de “chave na mão” no caso de um processo “conceção/construção”,
- financiamento parcial ou total.
O presente manual não pretende aprofundar estas várias formas de financiamento, ou apresentar os respetivos mecanismos, vantagens ou desvantagens. Contudo, afigura-se interessante apresentar as grandes linhas gerais que decorrem da experiência, e que permitem uma compreensão preliminar.
a) Financiamento através de uma autoridade pública
- Este modo de financiamento é muito utilizado. Permite o desenvolvimento de projetos de infraestruturas em que o financiamento não poderia ser obtido através de uma “concessão” (por insuficiência das receitas de portagem cobradas) ou nos quais exista uma vontade política de evitar a cobrança de portagens.
- Contudo, é exigido à autoridade pública que tenha capacidade para assegurar este financiamento ou que possua capacidade de endividamento. Os recursos financeiros são, essencialmente, provenientes dos impostos gerais ou dos impostos sobre combustíveis e, por vezes, parcialmente, da cobrança de portagens.
b) Financiamento através de “concessão” – túnel integrado numa infraestrutura global
O financiamento de um túnel integrado numa infraestrutura mais abrangente através de “concessão” (com ou sem envolvimento financeiro do concedente) constitui o caso comum de um túnel inserido numa nova autoestrada interurbana portajada. Os custos (construção e operação) do túnel são partilhados entre o túnel e a infraestrutura a céu aberto. A experiência demonstra que o sobrecusto do rácio quilométrico da portagem é aceite pelos utentes desde que a nova infraestrutura ofereça um valor acrescentado suficiente, em termos de poupança de tempo, de melhoria ou maior fiabilidade do serviço, de acréscimo de conforto e de segurança.
c) Financiamento através de “concessão” – túnel isolado
Existem duas categorias principais de túneis isolados.
-
Túneis que representam uma melhoria significativa das condições de circulação. Incluem-se, neste caso, os túneis urbanos que visam tornar o tráfego mais fluido e reduzir os tempos de percurso. A experiência demonstra que o financiamento através de uma “concessão” apenas deve ser equacionado quando se verificarem, em simultâneo, as seguintes condições:
- volumes de tráfego elevados,
- países com níveis de vida elevados, que permitam a imposição de taxas de portagem substanciais, essenciais para assegurar o equilíbrio financeiro,
- ganhos de tempo significativos para os utentes, de forma a que estes, em troca, aceitem pagar uma taxa de portagem relativamente elevada,
- prazo da concessão com cerca de cinquenta anos, no mínimo.
-
Túneis associados ao “desenvolvimento regional”, concebidos para atravessar um obstáculo natural importante (cadeia montanhosa – estuário). Estes obstáculos criam dificuldades importantes ao comércio. O volume de tráfego inicial é relativamente baixo. A nova ligação com o túnel possibilitará o crescimento do tráfego, mas esta evolução é muitas vezes difícil de prever antecipadamente e, por outro lado, a evolução do tráfego constitui um parâmetro essencial do risco financeiro no âmbito do financiamento da concessão. A experiência demonstra que o financiamento através de uma “concessão” é apenas viável quando as seguintes condições se verificarem em simultâneo
- o obstáculo natural é significativo e o túnel é suficientemente atrativo (ganho de tempo, nível de serviço, serviço prestado, fiabilidade da ligação) de forma a atrair todo o tráfego existente apesar da necessidade de pagar uma taxa de portagem,
- existe envolvimento financeiro do concedente (possivelmente também das partes interessadas – stakeholders), seja através de contribuição financeira, seja através de envolvimento direto na construção e financiamento de parte dos trabalhos (por exemplo, na construção das estradas de acesso),
- existe garantia de um volume de tráfego mínimo pelo concedente, com o pagamento de uma contribuição financeira contratual se o volume de tráfego mínimo não for atingido,
- disposições contratuais para partilha dos riscos principais suscetíveis de colocar em risco o modelo financeiro se ultrapassarem os limites ou as condições definidas no contrato,
- prazo de concessão extenso: frequentemente 70 anos ou mais,
- garantia financeira pelo concedente, de forma a permitir que a concessionária possa beneficiar de condições mais favoráveis de empréstimo no mercado financeiro, assegurando a viabilidade do plano financeiro.
d) Financiamento através de PPP ou similar
- A diversidade do conteúdo dum regime PPP é muito ampla, dificultando o estabelecimento de linhas diretrizes, dado o espectro de possibilidades.
- Este modo de financiamento compromete financeiramente as autoridades públicas no longo prazo. Torna-se necessário desenvolver uma análise detalhada para se avaliar a vantagem efetiva deste modo de financiamento em comparação com o financiamento tradicional. De facto, este modo de financiamento contribui muitas vezes para o aumento do custo global do projeto (com funcionalidade e qualidade idênticas) de forma a compensar o risco assumido pelo promotor.
- As autoridades públicas têm de definir cuidadosamente as funcionalidades requeridas para o túnel, bem como os objetivos referentes a qualidade, conforto, segurança, nível de serviço, período de vida útil, taxa de disponibilidade, penalizações, etc., de forma a evitar qualquer ambiguidade que se possa traduzir em sobrecustos durante o desenvolvimento do projeto.
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